¿Están obligados bancos y empresas a congelar activos de personas sancionadas por la ONU?

Expertos en antilaft analizan la Resolución 1591 de 2005 a propósito de la inclusión de tres colombianos en la lista de sanciones de la ONU por presunto reclutamiento de mercenarios.

El 28 de abril de 2026, el Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolución 1591 de 2005, relativa a Sudán, aprobó la inclusión de tres ciudadanos colombianos en su lista de sanciones, puesto que estimó que han incurrido en reclutamiento de exmilitares colombianos en ese país, donde existe un conflicto armado entre el gobierno y dos grupos, los autodenominados Movimiento y Ejército de Liberación y el Movimiento Justicia e Igualdad.

En la ya citada Resolución 1591 se dispone que los Estados congelen los fondos de las personas incluidas.

La pregunta que se han formulado banqueros y empresarios es si, en consecuencia, están obligados a congelar los fondos de aquellas personas que estén bajo su control, como, por ejemplo, si los han recibido en depósito en cuenta corriente, los primeros, o si tienen pendiente hacerles un pago por haber recibido de ellos insumos o materia prima, los segundos.

Al respecto es necesario empezar diciendo que la Resolución 1591 no ordena a banqueros y empresarios hacer este congelamiento, como quiera que el mandato va dirigido a “los Estados” y no a sus ciudadanos, dado que los interlocutores naturales de las Naciones Unidas son los países vinculados y no sus ciudadanos, y que el congelamiento requiere que el correspondiente Estado lo haya dispuesto mediante una ley que faculte a sus jueces para imponerlo.

Bien distinto es el texto de la Orden Ejecutiva 14098 del 4 de mayo de 2023 proferida por el presidente de los Estados Unidos de América, en cuya virtud el 9 de diciembre de 2025 la OFAC había incluido a las mismas personas por los mismos hechos, cuando dice que los bienes pertenecientes a estas personas que se encuentren en los Estados Unidos “quedan bloqueados”.

En ausencia de una norma similar en nuestro régimen legal, se acudirá en primer lugar al Artículo 20 de la Ley 1121 de 2006, que se refiere a las listas internacionales asociadas con organizaciones terroristas, y precisa que los particulares que conozcan de la presencia de una persona incluida en una de estas listas deberán informar al DAS y a la UIAF.

Como puede observarse, esta ley no ha facultado a banqueros y empresarios para efectuar el congelamiento. En principio, estas medidas proceden exclusivamente respecto de personas asociadas con organizaciones terroristas. Sin embargo, pese a las atrocidades en que han incurrido, los citados movimientos rebeldes sudaneses no han sido catalogados como organizaciones terroristas, y la Resolución 1591 tampoco alude al terrorismo. Cabe anotar que, en caso de proceder la aplicación de la norma, estos avisos deben remitirse a la UIAF y al Vicefiscal General de la Nación, este último en razón de la supresión del DAS.

De otro lado, podría acudirse al literal e) del numeral 2 del Artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en el que se ordena a las instituciones vigiladas por la Superintendencia Financiera y por extensión del Artículo 43 de la Ley 190 de 1995, a quienes se dediquen a actividades de comercio exterior o de juegos de azar, adoptar mecanismos orientados a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizados para el lavado de activos, mecanismos que deben estar en consonancia con los estándares internacionales en la materia.

Así las cosas, cabría acudir a la Recomendación 6 del GAFI, que ordena a los países que congelen los activos de aquellas personas designadas de conformidad con las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas - CSNU 1267 (1999) y 1373 (2001), relativas a la represión del financiamiento del terrorismo.

Si bien la Recomendación 6 también alude al congelamiento de fondos de personas designadas, es necesario reiterar que dicha recomendación no faculta a banqueros ni empresarios para llevar a cabo estas medidas, pues el mandato allí contenido está dirigido a los "países" y no a los particulares. Adicionalmente, la Recomendación 6 se refiere exclusivamente a las resoluciones del Consejo de Seguridad relacionadas con la represión del financiamiento del terrorismo. En este caso, ni la Resolución 1591 aborda esa materia ni los movimientos rebeldes sudaneses mencionados han sido catalogados como organizaciones terroristas.

En síntesis, ni el Artículo 20 de la Ley 1121 de 2006, ni el literal e) del numeral 2 del Artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero obligan a los banqueros y empresarios a congelar fondos de aquellas personas y por supuesto tampoco los obligan la Resolución 1591 de la ONU, ni la recomendación 6 del GAFI.

Incluso si se aceptara la aplicabilidad de la Recomendación 6 del GAFI y del Artículo 20 de la Ley 1121 de 2006 a la Resolución ONU 1591 de 2005 relativa a Sudán, se deberá tener en cuenta lo señalado en el Convenio celebrado en 2015 entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Fiscalía - FGN, la Superintendencia Financiera y la UIAF, en los que se expresa que una vez recibida la información, el Vicefiscal General de la Nación designará un fiscal que procederá a impartir las medidas cautelares a fin de lograr el congelamiento de los fondos.

Sin embargo, complementariamente, el Documento CONPES 4042 de 9 de agosto de 2021, contentivo de la Política Nacional Antilavado de Activos, reconoce que para que lo anterior sea posible, el Ministerio de Justicia deberá presentar un proyecto de ley, mediante el cual se proponga el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU.

Dado que a la fecha el citado proyecto de ley no ha sido presentado en Colombia, ni siquiera es posible el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU. Es precisamente por ello que en el Informe de Evaluación Mutua de Cuarta Ronda de la República de Colombia FMI-GAFILAT de 2018, la Recomendación 6 aparece apenas como Parcialmente Cumplida, debido a que, en ausencia de un proceso de extinción de dominio, los activos terroristas requieren un vínculo con una actividad delictiva para ser congelados.

De conformidad con todo lo anterior, resulta inexplicable que la UIAF en la Guía de 2017 para la Implementación de las Resoluciones del CSNU, sugiera que durante el tiempo que transcurre desde que se notifica a la FGN y a la UIAF y se recibe la orden de implementar medidas cautelares no se haga entrega de fondos, pues según la UIAF, se podría considerar que al hacerlo se estaría contribuyendo con el financiamiento del terrorismo.

De acuerdo con lo expresado en precedencia, en el estado actual de cosas no se recibirá de la FGN la orden de implementar medidas cautelares contra la sugerencia de la UIAF; no es procedente que banqueros y empresarios se abstengan de entregar fondos a las personas enlistadas, ni aun a las designadas como terroristas. Con mayor razón, ello no procede si se trata de personas que no han sido designadas como terroristas.

Evidentemente, no podría considerarse que estaría contribuyendo con el financiamiento del terrorismo si el banco, en ausencia de potestad legal para congelar, retorna el dinero recibido en depósito en cuenta corriente, o si por la misma razón, una empresa hace un pago honrando un contrato por haber recibido insumos o materia prima. Si el origen del actuar es lícito, mal podría tornarse en delito. Más aún si en ausencia de norma legal, el banquero o empresario congela activos ajenos, ante una demanda de la contraparte, inevitablemente el juez civil le obligará a descongelarlos e indemnizar los perjuicios causados por dicha decisión.

Ahora bien, aunque el Artículo 20 de la Ley 1121 de 2006 no lo regula, es conveniente que banqueros y empresarios, haciendo uso analógico de la norma, realicen su reporte a la UIAF y al Vicefiscal, especialmente teniendo en cuenta que mediante la Ley 2569 del 17 de marzo de 2026 se aprobó la Convención de las Naciones Unidas por la cual Colombia se compromete a consagrar como delito el reclutamiento de mercenarios. Sin embargo, como quiera que este delito no ha sido consagrado aún, en la actualidad tampoco por esta vía es procedente que un fiscal imparta medidas cautelares a fin de lograr el congelamiento de los activos de aquel reclutador.

Para solucionar toda esta problemática, es necesario que el próximo gobierno presente un proyecto de ley que ordene el congelamiento preventivo de activos de personas designadas como terroristas por el CSNU, como también de aquellas personas designadas por cualquiera de sus comités.

Finalmente, el impacto de la citada Orden Ejecutiva 14098 de los Estados Unidos, en cuanto también prohíbe proporcionar fondos  a las personas designadas, deberá examinarse en el sistema financiero a la luz de las sentencias de la Corte Constitucional SU-157/99 y T-468/03 y en el sector real, de una parte, a la luz de la autonomía de la voluntad, consagrada el Artículo 16 superior y, de otra parte, a la luz del carácter imperativo de los contratos, consagrado en el Artículo 1602 del Código Civil.